大气污染排放总量居高不下、北京周边污染向内传输、地理条件不利于污染物扩散……多种因素让北京几乎成为一座十面“霾”伏的城市。作为全国首个地方性大气污染治理条例，昨日提请市十四届人大常委会审议的《北京市大气污染防治条例（草案）》备受关注。而更值得关注的是，大气污染物排放指标交易首次写入了这一法规中，这也意味着，在碳排放交易之后，北京将全面运用市场化工具开始大气污染的治理。
“根据市环保局发布的空气质量日报信息，整个6月本市35个监测子站的空气质量信息大多处于轻度污染和中度污染状态，35站只有在6月9日当天全部达标。”
紧迫性 首部地方性清洁空气法规出台
目前，我国的《大气污染防治法》正在修订中，短期内尚难出台。但以目前北京的大气污染状况和空气质量来看，各方都表示，应尽快制定出台相对独立的地方低污染防治法规。
据悉，自1998年以来， 北京已经连续采取了16个阶段的大气污染治理措施。2011年，市政府发布实施了《清洁空气行动计划（2011-2015年大气污染控制措施）》后，全市空气中二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物等主要污染物年均浓度不断下降，空气质量得到持续改善。
不过，不可否认，虽然这16年北京做了大量工作，包括出台措施治理大气污染等，但市民却依然感到空气质量每况愈下，大气污染越来越严重。数据显示，今年6月北京雾霾天数多达18日，明显高于去年同期水平。而且今年国家实施了新的空气质量标准后，与新标准相比，北京有5项污染物超过标准，其中PM2.5超过标准一倍多。
专家介绍，除北京拥有地处华北平原西北段，三面环山等不利于空气中污染物扩散和去除的自然条件外，常年居高不下的大气污染物排放总量以及周边地区的污染传输都使得本市大气污染防治形势依然严峻。 据粗略统计，北京机动车保有量已经突破520万辆，对PM2.5的“贡献率”是22.2%；燃煤总量每年高达2335万吨，对PM2.5的“贡献率”是16.7%；化工建材水泥等生产排放废气对PM2.5的“贡献率”是16.3%；每年工地开复工面积2亿平方米，施工扬尘排放对PM2.5的“贡献率”是15.8%。
尽管天津、河北地区污染物的传输也为北京带来了超过总量20%的污染量，但北京本地排放的治理仍然是当务之急。因此，北京需要率先采取更为严格的大气污染防治措施，以更大的力度推动大气治理，尽快挽回已濒临可承受污染程度最高限的空气质量。
市场化 北京大气治污找准方向
启动污染物排放总量指标交易
《草案》中规定，北京将逐步实施主要大气污染物排放总量指标交易制度。市环保行政主管部门会同有关部门制定排放总量指标交易实施办法；市金融管理部门负责组织建设排放总量指标交易平台对交易过程进行监督管理。
市人大城市建设环境保护委员会主任委员郭普金表示，这条法规规定了排放总量指标交易制度，是利用市场手段实施污染物排放总量控制目标的重要方式。但目前北京排放总量指标交易制度尚处在探索阶段 ，立法时做出原则规定即可，因此建议删去法规中对市金融部门监管的条款。
商报解读：据悉，目前，二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等重要污染物已经纳入排放总量控制。今年本市空气质量控制目标为，主要污染物年均浓度平均下降2%。随着工作的推进，PM2.5这样的重点污染物也将纳入总量控制。
北京市公众环境研究中心主任马军表示，对于排污总量的全面控制是排污权交易建立的基础，只有实施了总量控制，排污指标交易制度才可能有效降低大气污染物排放。有专家向北京商报记者介绍，目前美国已经实行了10-20年的二氧化硫排放全国交易制度，并对排放总量进行了严格的限值，取得了较为理想的减排效果。 马军坦言，此前北京尝试的碳排放交易等排污交易平台制度因为没有设立总量指标，基本没有形成较为明显的减排效果，如果北京真的严格执行总量指标限值交易制度，企业自身拥有的排污限值不够用了，就必须通过平台向有指标的、减排成本小的企业购买排污指标，理论上是能够压缩排污总量，有效控制全市空气污染状况继续恶化的。
北京将实行排污许可制度
《草案》中明确，北京对主要大气污染物实行排污许可证制度。排污许可证的发放范围及具体管理办法由市环保行政主管部门制定。纳入排污许可证管理的排污单位，应按照规定向市或者区县环保主管部门申请核发排污许可证，并按照取得的排污许可证规定的污染物种类、排放总量指标等要求排放污染物。
排污许可证制度是一项环境管理的规范化制度，通过颁发许可证对排污者排放污染物的种类、数量、浓度、时限、排放方式等做出规定，对排污者的排污行为加以严格控制，也是实施污染物排放定量管理的重要手段。
商报解读：专家告诉北京商报记者，早在几年前，北京就出台了《排污许可证管理条例》，2010年11月北京市环保局还就排污许可证制度发布了专门的说明。市环保局表示，该制度以污染物排放总量控制为基础，通过颁发排污许可证对排污者排放污染物的种类、数量、浓度、时限、排放方式等做出规定，对排污者的排污行为加以严格控制，也是实施污染物排放定量管理的重要手段。马军表示，实施几年来，排污许可证制度对控制北京大气污染物排放取得了一定效果，其中规定的排放控制要求是企业能够排放污染物以及排放量等指标的底线。
不过，虽然目前全国各地有不少城市都在执行排污许可证制度，但各地执行的效果具有一定差异，而北京也基本只有大企业遵照制度申请许可证、执行许可证中控制的标准。因此，有业界人士担心，这一制度不能对所有企业都产生强力约束。
北京拟征收排污费
排污费真的要来了。《草案》中规定，北京按照国家规定实行排污费收费制度。市政府可以根据大气环境治理的需要和成本，确定排污费征收事项和征收标准。向大气排放污染的单位和个体工商户，应当按照国家和本市的规定进行排污费申报登记并缴纳排污费。
在昨日下午的分组讨论中，有人大代表建议，应建立污染物总量控制体系，在全市、各区县、各企业建立污染物控制标准，并向相关单位收取相应的排污费。
商报解读：有消息称，今年，本市正在研究增加工地扬尘、餐饮油烟、挥发性有机物等排污收费项目，并对现有收费项目提高排污费征收标准，促进污染减排。具体的排污收费方案，有望在今年年底前发布实施。
马军介绍，收取排污费实行时间较长，是排污企业所需履行的最基础的环境破坏代价之一。此前出台的《北京市排污费征收管理及使用有关规定》中已明确规定，企业需要缴纳超标排污费、二氧化硫排污费等收费种类。马军称，这为需要排污的企业实施减排设定了最基础的一道门槛，也是北京出台或即将出台的这三项对于企业排污控制手段中最早实施的。
车辆管制首当其冲
机动车上路随时面临环保抽查
《草案》规定，本市鼓励淘汰高排放机动车和非道路移动机械。市环保等相关行政主管部门，根据本市大气环境质量状况和机动车、非道路移动机械排放污染状况，制定高排放在用机动车、非道路移动机械淘汰和治理方案，报市政府批准后实施。
此外，市政府还可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车形式的交通管理措施。对于机动车进入限制行驶区域的，由交管部门责令停止违法行为并依法处罚。同时，在不影响车辆正常行驶的地段，提倡机动车驾驶员在停车3分钟以上时熄灭发动机。另外，《草案》还明确表示，环保行政主管部门可以在机动车停放地对机动车排放污染进行检查和监测，并可和公安交管部门对行驶中的机动车排放污染状况进行抽查。
商报解读：市人大城建环保委在调研中发现，本市目前仍有1.9万辆在用高排放黄标车。大多是1995年以前领取牌证，未达到国I排放标准的汽油车，或未达到国III排放标准的柴油车。据测算，每辆黄标车的排放量相当于14辆达到国IV排放标准机动车的排污总和，对北京空气造成严重影响，因此黄标车应当在2015年前全部淘汰。
同时，交管部门已在研究更加严格的机动车分区分时限行等政策，同时研究完善外地车辆在京使用的管理政策。按照时间安排，这项工作计划将于今年10月底前完成。
而此前市政协城建环保委员会专题调研组也对于控制机动车排放提出了多项建议，比如：遇有恶劣天气、重大活动、重要节日等可能引发严重空气污染或严重交通拥堵的情况下，适时采取更严格的机动车限行措施。另外，调研报告中还特别提出对于控制小汽车保有和使用应采取更为严格调控政策的建议，通过建立存量小汽车退出机制、制定征收小汽车首次注册费政策、将合法停车位作为购买小汽车的基本前提等方法，提高小汽车保有门槛，降低小汽车增长速度。
本次审议的《草案》中，虽提到了根据空气质量限制机动车行驶、限制高排放机动车上路等内容，但并未对购买机动车的门槛进行更严格的控制。因此，马军建议，应在《草案》中增加与之相配合的、更严格的限购措施。不过，马军坦言，以目前来看，未来很有可能实行单双号限行甚至更严格的机动车限行制度，“此前限制20%车辆上路的限号措施虽有一定效果，但与不断增加的机动车总量带来的污染量相比，力度仍然不够”。马军称，减少机动车的使用是目前减少机动车大气污染的最核心手段之一，但这牵扯多方利益，必须交付公众讨论才能更有效的实行。
另外，马军还表示，除了鼓励淘汰高排放机动车和非道路移动机械之外，北京必须尽快注重载重卡车等重型柴油车的排放控制，这些数量仅占全市机动车5%但污染物排放占机动车总排放近一半的车型，为北京的大气污染治理带来了较重的负担，逐步提升柴油油品并鼓励此类车型退出也是十分必要的。
取消处罚上限引争议
企业排污超标拟“按日计罚”
长久以来，环保领域里“违法成本低，守法成本高”问题十分突出，市人大城建环保委认为，应当在法律法规允许范围内，尽可能加大对违法行为的惩处力度。因此建议，取消此前拟设定的单次罚款不超100万元的上限。拟规定为，“多次违反本条例同一规定的，具有监督管理职权的部门可以在上一次罚款金额基础上加倍处罚”。
同时，借鉴重庆和深圳地方立法经验，增加“按日计罚”。建议条例草案增加规定，违反本条例规定违法投入生产或排污的，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，做出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。
商报解读：据悉，目前“按日计罚”等措施在国际上已有实施案例，马军称，部分国家和城市采取这类大幅提高环境污染违法成本的措施后，减排效果较为理想。
不过，不少专家并不太认同取消罚款上限的做法。有业内人士称，取消罚款上限即为相关部门赋予了较大的自由裁量权，但实际上这种权力却很难严格执行，监管部门也不会因此将违法排污企业彻底罚倒，最终极易造成企业与相关部门间形成不正当交易关系，反而放松了对于企业的罚款标准，因此，建议企业应进一步加大对于污染物排放种类、数量等信息的定期公开力度，让公众为其排名，对企业形成无形的减排压力。
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